Расширенная ответственность производителей упаковки: учиться на чужих и своих ошибках - Лига переработчиков макулатуры

САМОРЕГУЛИРУЕМАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АССОЦИАЦИЯ "ЛИГА ПЕРЕРАБОТЧИКОВ МАКУЛАТУРЫ"

позвонить нам: (495) 137-73-55 схема проезда карта сайта
Главная склонность человека направлена на то, что соответствует природе.
Цицерон Марк Тулий

Расширенная ответственность производителей упаковки: учиться на чужих и своих ошибках

И. С. Летягина, руководитель экологических проектов, исследователь Королевского технического университета Стокгольма

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах) направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов. Максимальное использование сырья и материалов, сокращение образования отходов и их утилизация напрямую связаны с вовлечением отходов в оборот. Законодательные принципы требуют конкретного механизма реализации. Расширенная ответственность производителей (далее – РОП) – один из таких механизмов, который призван создать экономический базис для раздельного сбора отходов и их последующей переработки.

https://1ur6751k3lsj3droh41tcsra-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2017/08/New-packaging-picture-Nov-2016.jpg

Принципы

Концепция РОП опирается на принцип «загрязнитель платит». Для целей расширенной ответственности производитель считается загрязнителем. С одной стороны, непосредственным загрязнителем является потребитель, который приобретает товары и избавляется от упаковки и вещей, утративших потребительские свойства. Однако с другой, потребитель может выбрать лишь те товары, которые производитель поставляет на рынок. Потребитель прямо не может повлиять на то, из каких материалов произведены товары, во что они упакованы: производитель выбирает материал для изготовления упаковки и товаров.

Циклическая экономика станет возможна, когда упаковка и товар будут изготовлены из перерабатываемых материалов таким образом, чтобы дизайн не препятствовал переработке. РОП является инструментом циклической экономики. Производитель обязан финансово обеспечивать обращение со всем объемом отходов от товаров и упаковки, который он поставляет на рынок, в соответствии с приоритетами государственной политики. Производитель вкладывает стоимость сбора и переработки в цену упаковки или товара, предназначенного для потребителя. В итоге покупатель оплачивает стоимость утилизации товара или упаковки в момент покупки, производителю остается административная работа по отчетности и уплате сбора. Таким образом, финансовая нагрузка в размере экологического сбора распределяется среди потребителей товаров: чем больше потребитель приобретает товаров в упаковке, тем больший сбор он платит, и наоборот.

В обмен на уплату сбора, размер которого вшит в конечную стоимость товара в упаковке, покупатель получает инфраструктуру для раздельного сбора отходов и бесплатный доступ к ней. Также покупатель получает гарантию того, что упаковка будет переработана в новые товары, а не отправится на захоронение или сжигание.

Российский законодатель в п. 8 ст. 12 Закона об отходах уже закрепил обязательность утилизации отходов, содержащих полезные компоненты, и ввел запрет на их захоронение. Отходы упаковки в большинстве своем содержат такие полезные компоненты, как металл, пластик, стекло и картон. Около 50 % объема ТКО составляют отходы упаковки, которые в отсутствии централизованной системы раздельного сбора смешиваются с органическими отходами, становясь практически непригодными для переработки. По оценкам экспертов, в ближайшие годы объемы упаковки будут только расти в связи с развитием сервисов доставки и электронной коммерции.

Вокруг реформирования института РОП ведутся споры о том, какую модель возьмет за основу Российская Федерация. Отрасль управления отходами в России находится в процессе формирования. Заложенный сегодня законодательный фундамент станет основой для зарождающейся отрасли экономики.

Идея РОП реализована во многих странах, в том числе в Германии, Швеции, Нидерландах, Республике Беларусь, Японии. В результате внедрения такой практики эти страны добились высоких показателей по утилизации отходов упаковки. Например, Швеция официально заявляет о переработке 31,2 % объема ТКО без учета мусоросжигания для выработки энергии [1]. Поскольку институт РОП относительно успешно реализован во многих странах, возникает желание перенять их опыт.

Однако стоит обращать внимание не только на успехи работы систем РОП за рубежом, но и на их недостатки, которые выявляются со временем и корректируются в процессе деятельности. Такой подход позволяет увидеть картину целиком и сделать выводы, опираясь на полноту информации.

Европейские корректировки

Несмотря на длительное существование систем РОП в отношении упаковки (например, в Швеции с 1994 г., в Германии с 1991 г.) значительная доля отходов в ЕС по-прежнему не перерабатывается. В 2018 г. Китай ввел запрет на импорт отходов [2]. Это сильно ударило по ЕС, поскольку Европа поставляла невостребованные местными переработчиками пластиковые отходы в Китай.

Производители и импортеры продолжают использовать для упаковки практически неперерабатываемый пластик (вспененный полистирол, ПВХ, смешанные виды пластика).

Сейчас отдельные страны и ЕС в целом признают необходимость влиять на производителей в вопросах использования материалов для упаковки экономическими и фискальными способами. ЕС в настоящее время готовится к введению дифференцированных ставок экологического сбора в странах-участницах [3]. В качестве одного из базовых критериев дифференциации ставок экологического сбора называется возможность повторного использования материала, из которого изготовлена упаковка. Таким образом, ЕС планирует повысить процент переработки отходов упаковки в странах-участницах, а также повлиять на экологичный дизайн упаковки.

С 2019 г. Швеция уже ввела дифференцированные ставки для сбора и переработки пластика: все материалы, которые отличаются от цикличных (полиэтилена, полиэтилентерефталата, полипропилена), окрашены в черный цвет, покрыты ламинацией, термоусадочной пленкой и будут оплачиваться по повышенным ставкам [4]. Ранее крупнейший оператор системы РОП по сбору и переработке упаковки и газет для всей Швеции FTI неоднократно выпускал руководства для производителей товаров и упаковки с указанием предпочтительных материалов и советами по экологичному дизайну. Данные руководства носили рекомендательный характер. Кто-то из производителей менял материалы для упаковки по собственной инициативе на основании рекомендаций, но значительная часть производителей руководствовалась в первую очередь экономической, а не экологической целесообразностью. В настоящее время Швеция стала использовать экономические рычаги, чтобы подтолкнуть производителей к выбору перерабатываемых материалов, что, очевидно, будет более действенной мерой.

Европейский парламент запретил производство и продажу с 2021 г. ряда пластиковых изделий одноразового использования [5]: одноразовой посуды, трубочек, палочек для шаров и др. В феврале 2020 г. лидеры ЕС начали обсуждать введение налога на непереработанный пластик в размере 80 центов за килограмм [6], ожидая ежегодных поступлений в размере от 4 до 8 млрд евро. Эти меры свидетельствуют об использовании в Европе плохо перерабатываемых материалов: если бы все товары были изготовлены из востребованного перерабатываемого материала, не было бы необходимости запрещать конкретные товары или вводить налоги.

С выстраиванием прозрачной системы сбора и администрирования платежей также есть различные сложности. В 2019 г. в Германии появился «Центральный реестр упаковки» (Zentrale Stelle Verpackungsregister), в котором должны быть зарегистрированы все субъекты, ответственные за упаковку. В качестве одной из причин создания реестра выступило наличие так называемых freeriders – лиц, уклоняющихся от уплаты платежей в рамках РОП [7]. Сложность заключается в том, что государству необходимо осуществлять надзорные функции в отношении большого количества субъектов правоотношений, а издержки на поиск недобросовестных игроков и взыскание штрафов велики.

В Швеции с самого начала работы системы законодатель вывел из-под администрирования многочисленных мелких субъектов правоотношений, которые пользуются сервисной упаковкой. Под сервисной понимается такая обезличенная упаковка, не содержащая упоминания бренда, которая используется для упаковки товаров в местах продажи: фасовочные пакеты, пластиковые и бумажные пакеты, коробки, мешки, упаковки для яиц и хлеба и т. п. Чтобы исключить ситуацию, когда каждый продуктовый магазин, кафе, ресторан и прочий мелкий бизнес самостоятельно отчитывается и платит за упаковку, в которую он фасует товар, ответственность за такую сервисную упаковку несет ее изготовитель или импортер [8].

В настоящее время Швеция также пересматривает требования по отношению к операторам системы РОП по сбору и переработке упаковки. Теперь деятельность операторов системы РОП становится лицензируемой, система сбора отходов упаковки должна быть предварительно согласована минимум с 290 коммунами Швеции [9]. Лицензирование позволяет достичь прозрачности в системе управления отходами: надзорные органы будут заранее знать о перерабатывающих мощностях, доступе жителей к инфраструктуре, потоках сырья и финансовых потоках. Ужесточение контроля за операторами системы РОП со стороны государства также говорит об изменениях в подходе к регулированию ответственности производителей: экологические аспекты выходят на первое место. Система РОП Швеции является финансово устойчивой, и государству на данном этапе важно не допустить коммерциализации ее деятельности.

Проблемы действующего регулирования РОП упаковки в России

Действующее регулирование системы РОП на практике порождает проблемы, которые длительное время не решаются, что говорит о системных ошибках в законодательстве. Законодатель закрепляет нормы о РОП в ст. 24.2-24.5 Закона об отходах. Ответственность за утилизацию упаковки несут производители товаров в ней. Такой подход не позволяет производителям товаров влиять на экологичный дизайн упаковки. Производитель товара в большинстве своем не изготавливает упаковку самостоятельно, а выбирает ту упаковку, которая представлена на рынке.

Для товаров регламентируются нормативы утилизации, которые в настоящее время установлены Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р (текущая редакция) «Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018-2020 годы» (далее – Распоряжение о нормативах утилизации). При этом отсутствует какая-либо дифференциация платежей в зависимости от критерия перерабатываемости материала. Упаковка из вспененного полистирола и ПЭТФ с точки зрения Распоряжения о нормативах утилизации относится к одному классу полимерной упаковки, однако на практике ПЭТФ является ликвидным материалом, а вспененный полистирол – нет.

В соответствии с п. 12 ст. 24.2 Закона об отходах нормативы утилизации для каждой группы товаров, группы упаковки товаров устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров, либо упаковки товаров, выраженного в единицах массы упаковки, использованной для таких товаров. Нормативы утилизации составляют от 10 до 45 % в зависимости от категории товара и упаковки. Получается, что производитель компенсирует лишь от 10 до 45 % стоимости утилизации, предпочитая покрывать нормативы утилизации переработкой незагрязненных отходов, например отходами ритейла или промышленных образователей. Упаковка, которая попадает в смешанные ТКО, становится проблемой региональных операторов, которые в большинстве своем не имеют финансовой возможности и экономических стимулов для внедрения раздельного сбора. В итоге уровень утилизации отходов, извлеченных из потока смешанных ТКО на сортировочных линиях, достигает не более 1,5–3 % от общего объема, а остальное в качестве так называемых хвостов идет на захоронение.

Поскольку некоторые производители товаров устанавливают оборудование для раздельного сбора в качестве самостоятельного исполнения расширенной ответственности, такие действия затрагивают интересы региональных операторов.

Некоторые виды отходов упаковки (ПЭТФ, ПНД, ПВД, металл, бумага и пр.) являются ценным сырьем, поэтому региональные операторы извлекают его из потока смешанных отходов и, несмотря на регулируемую деятельность, имеют возможность продавать.

В соответствии с п.1 ст. 24.2 Закона об отходах нормативы утилизации должны соблюдать производители и импортеры товаров. Обязательства по утилизации упаковки несет производитель товара в упаковке, а не производитель самой упаковки. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является лицом, ответственным за проверку отчетности производителей в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417 «Об утверждении Положения о декларировании производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств» (далее – Постановление № 1417).

Это усложняет администрирование взимания экологического сбора в связи с большим количеством поднадзорных субъектов-товаропроизводителей, а также не учитывает отходы, образующиеся в сервисном секторе. Причем необходимо учитывать и просветительские расходы на разъяснение действующей системы: некоторые производители товаров попросту не знают о том, что они являются ответственными лицами в вопросе уплаты экологического сбора. Другим недобросовестным субъектам сложность администрирования играет на руку, помогая уклоняться от платежей умышленно. Экологический сбор со всех видов товаров и упаковки в 2019 г. составил 2,5 млрд. руб. – этих средств недостаточно для создания системы раздельного сбора отходов.

Производителям товаров необходимо подавать несколько отчетов по различным видам упаковки. Это создает сложности как производителям товаров, так и надзорному органу, который не может проверить достоверность отчетов.

Ст. 24.2 Закона об отходах устанавливает несколько вариантов выполнения обязанностей по утилизации: самостоятельная утилизация, прямой договор с переработчиком, поручение ассоциации, уплата экологического сбора. Ассоциации в России не стали теми субъектами, которые объединили и крупных, и мелких товаропроизводителей по территориальному принципу, как это произошло, например, в Швеции, где операторы РОП должны иметь представительство в большинстве коммун, предоставляя доступ населению к раздельному сбору отходов. Статус ассоциаций в России не позволяет однозначно определить их роль на рынке. Концентрируя в своих руках финансовые потоки, ассоциации при этом не демонстрируют финансовой прозрачности операций в области утилизации. Это создает на рынке сильных финансовых игроков, чьи права не уравновешены обязанностями и ответственностью.

При самостоятельном исполнении ответственности товаропроизводителями утилизаторы также сталкиваются с необходимостью администрирования большого количества разрозненных договоров, что увеличивает издержки и создает ненужную нагрузку на договорные отделы.

Предложения законопроекта

В декабре 2019 г. в Государственную Думу был внесен законопроект ФЗ № 869136-7, который предусматривает следующие изменения в действующем механизме РОП упаковки.

Законопроект предлагает создать систему, которая будет опираться на несколько базовых принципов:

  • ответственность переходит от производителя товара в упаковке к производителю упаковки как товара;
  • производитель упаковки будет нести ответственность за весь объем упаковки, поставленной им на рынок;
  • если у производителя нет мощностей по утилизации собственной продукции, он должен заплатить экологический сбор;
  • сумма экологического сбора аккумулируется у одного распорядителя, который тратит средства на создание и поддержание инфраструктуры раздельного сбора отходов упаковки.

Проектом закона предусматривается увеличение экологического сбора до уровня себестоимости возврата вторичного сырья в хозяйственный оборот. Это означает, что производитель должен будет оплачивать 100 % затрат на обращение с отходами упаковки, которая попала на рынок. Такое изменение в регулировании позволит покрыть расходы на раздельный сбор, транспортировку, обработку и максимальный уровень утилизации отходов упаковки в полном объеме.

Ответственность за утилизацию упаковки будет перенесена с производителя товара в упаковке на производителя самой упаковки. В отношении товаров сохранится ответственность их производителей. В отношении импортеров также сохранится существующая система. Поскольку упаковка сама по себе является товаром, ее производителю легче составить отчетность о составе материалов, объеме и сумме экологического сбора.

Каждый производитель будет отвечать за тот товар, который он произвел. Если производитель не сможет переработать объем произведенной и выпущенной им на рынок упаковки самостоятельно, он обязан будет уплатить экологический сбор. Перенос ответственности на производителей упаковки позволит впоследствии ввести дифференциацию ставок на основании критерия перерабатываемости, к чему сейчас пришел ЕС [10].

Именно производитель упаковки должен будет прикладывать усилия для того, чтобы выпускать больше перерабатываемой упаковки и перерабатывать ее самостоятельно. Таким образом, каждый производитель упаковки будет нести ответственность именно за свою продукцию, что станет стимулом снизить использование неперерабатываемых материалов и стремиться к экологичному дизайну.

Предложенные нормы законопроекта выведут из-под администрирования непрофильных и мелких производителей товаров, которые используют упаковку, аналогично шведской модели сервисной упаковки, когда за небрендированную упаковку самостоятельно отчитывается и платит производитель упаковки.

Перенос ответственности с производителей товара на производителей упаковки значительно сократит количество субъектов надзора, что позволит быстро и эффективно выявлять недобросовестных производителей и контролировать работу системы. Поскольку уже сегодня система Росстата собирает информацию об объемах выпуска упаковки, а система Федеральной налоговой службы учитывает объемы реализации упаковки, не нужно будет создавать отдельный реестр товаров и упаковки по типу германского Центрального реестра.

Выводы

Международный опыт показывает, что большое количество поднадзорных субъектов требует постоянно совершенствующихся инструментов надзора и принуждения. Перенос ответственности за уплату экологического сбора на производителей упаковки позволяет не раздувать административный аппарат для сбора платежей и отчетности.

Отсутствие разделения материалов на перерабатываемые и неперерабатываемые с самого начала, а также отсутствие экономических инструментов в виде дифференциации ставок в зависимости от материала приводит к необходимости ручного экологического управления: запрета производства конкретных товаров и введения налога на непереработанный пластик.

Россия нуждается в устойчивой системе сбора и переработки упаковки, жизненный цикл которой снижается, а объем – растет.

Законопроект ФЗ № 869136-7 предусматривает возвращение материалов в экономический оборот, уравновешивая обязательства производителей возможностями для них. Каждый будет ответственен за тот товар, который он произвел. Унифицированный подход к исполнению обязательства поможет решить системные проблемы, аккумулировать средства экологического сбора и потратить их на создание инфраструктуры для раздельного сбора и переработки отходов, стимулируя переход к экономике замкнутого цикла.

 

1. Расширенная ответственность производителя встроена в систему управления отходами Швеции. О шведской системе управления отходами подробнее см. Отчет компании AvfallSverige 2018 на английском языке по ссылке: https://www.avfallsverige.se/fileadmin/user_upload/Publikationer/SAH_2019_EN.pdf

2. См. подробнее https://www.aljazeera.com/news/2018/09/global-waste-industry-rocked-china-import-ban-180924084311908.html https://news.bloombergtax.com/daily-tax-report/eu-leaders-looking-to-plastic-waste-tax-to-fill-the-brexit-gap

3. См. подробнее стр. 75-97 https://www.ftiab.se/2513.html

5. См. подробнее https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/05/21/council-adopts-ban-on-single-use-plastics/

6. См. подробнее https://news.bloombergtax.com/daily-tax-report/eu-leaders-looking-to-plastic-waste-tax-to-fill-the-brexit-gap

7. См. подробнее https://www.verpackungsregister.org/en/information-orientation/verpackungsgesetz-packaging-act

8. См. подробнее https://www.ftiab.se/download/18.206b402416d4b132c1a1c1/1569933334264/Service%20packaging2019.pdf

9. См. подробнее стр. 10 https://www.ftiab.se/download/18.17240bdf1725d063a82120/1591111708349/FTI%20Annual%20and%20Sustainability%20Report_2019.pdf

10. См. подробнее https://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/DG%20Env%20EPR%20Guidance%20-%20Final%20Report_FOR%20PUBLICATION.pdf

Источник: журнал «ТБО»